Tabaksteuer-Wirrwarr – Warum die Regierung ihre eigenen Gesetze nicht mehr versteht

Der Regierung und den Parlamentariern ist ein peinlicher Fehler unterlaufen: Weil eine Norm unsauber formuliert wurde, kommt die Erhöhung der Tabaksteuer nicht erst zum Jahreswechsel, sondern schon ab morgen – und zwar die eigentlich erst für den Zeitraum ab 2030 vorgesehene Höchststeuer von 18,57 Cent pro Zigarette. Von der Panne betroffen sind auch die Erhöhungen der Tabaksteuer für Zigarren und Zigarillos, Feinschnitt und Pfeifentabak.

Was war passiert? Berlin beabsichtigt, die Tabaksteuer in vier Schritten von 2027 bis 2031 stückweise anzuheben; jedes Jahr sollen Tabakprodukte teurer werden. Das Gesetz, das von der Bundesregierung entworfen worden war und das vergangenen Donnerstag vom Bundestag verabschiedet wurde, sieht dafür eine Änderung von Paragraf 2 des aktuellen Tabaksteuergesetzes vor. Dieser ist so aufgebaut, dass er für jedes Tabakprodukt die unterschiedlichen Steuerhöhen je nach Zeitraum auflistet – zur Nummerierung werden Buchstaben statt Zahlen verwendet.

Neu sollte beispielsweise für Zigaretten in „Buchstabe b“ stehen, dass die Tabaksteuer im Jahr 2027 14,34 Cent je Stück beträgt, im Jahr 2028 dann 15,63 Cent je Stück (Buchstabe c), im Jahr 2029 17,04 Cent je Stück (Buchstabe d) und ab 2030 bis zum 14. Februar 2031 18,57 Cent je Stück (Buchstabe e). Im neuen „Buchstabe a“ ist dagegen kein Zeitraum genannt, sondern es heißt nur: „vorbehaltlich der Buchstaben b bis e 18,57 Cent je Stück“. Richtigerweise hätte in „Buchstabe a“ aber stehen müssen, dass bis zum 31. Dezember 2026 der bisherige Steuertarif weiter gilt.

Der Gesetzgeber legt bei neuen Gesetzen nicht nur den Inhalt fest, sondern auch, wann sie in Kraft treten. Hier entschied sich der Gesetzgeber hinsichtlich des gesamten Gesetzes dafür, dass es „am Tag nach der Verkündung“ in Kraft treten sollte. Im Bundesgesetzblatt wurde das Gesetz am Dienstag verkündet. Das bedeutet: Das Gesetz zur Änderung der Tabaksteuer trat am Mittwoch in Kraft, und da der Buchstabe a immer dann gilt, wenn nicht gerade die Zeiträume der Buchstaben b bis e laufen, kommt er ebenfalls schon am Mittwoch zur Anwendung.

Öffentlich auf den Fehler aufmerksam machte zunächst am Dienstag um 10:55 Uhr auf X das juristische Portal „buzer“, das Änderungen im Bundesrecht dokumentiert. WELT stellte daraufhin eine Anfrage beim für die Tabaksteuer zuständigen Bundesfinanzministerium. Dieses gab um 16:51 Uhr zu, dass ein „technischer Fehler“ in Bezug auf das Datum des Inkrafttretens in den Unterlagen passiert sei. Die höheren Steuersätze sollten erst zum neuen Jahr in Kraft treten, das sei der „klare Wille“ des Gesetzgebers und des Ministeriums.

Das Problem: Es handelt sich eben nicht nur um einen „technischen Fehler“. Vom Parlament erlassene Gesetze wie das Tabaksteuergesetz können grundsätzlich auch nur durch das Parlament selbst wieder geändert werden. Das heißt: Eigentlich bräuchte es nun ein weiteres Änderungsgesetz, das das aktuelle Änderungsgesetz korrigiert. Dieses muss aber ebenfalls den parlamentarischen Prozess durchlaufen, das dauert also. Das Ministerium versucht nun, einen anderen Weg zu gehen: Man habe bereits ein „Berichtigungsverfahren“ angestoßen, teilte ein Sprecher mit.

Was damit gemeint ist: Paragraf 61 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien kennt die Möglichkeit „zur formlosen Berichtigung von Druckfehlern und offenbaren Unrichtigkeiten“ nach Verabschiedung eines Gesetzes. Bevor das Gesetz im Bundesgesetzblatt aber korrigiert werden kann, muss sich das zuständige Ministerium die Einwilligung der Präsidentin des Bundestages und des Präsidenten des Bundesrates einholen und den Bundeskanzler informieren. In dem bekannten Grundgesetz-Kommentar „Dürig/Herzog/Scholz“ heißt es, dass so sichergestellt werden soll, ob es sich möglicherweise doch nicht um einen Druckfehler oder eine andere offenbare Unrichtigkeit handelt, sondern der Gesetzgeber die konkret verabschiedete Fassung tatsächlich wollte.

Allerdings können die Präsidenten dieser Verfassungsorgane auch nur eingeschränkt beurteilen, wie wohl die Beschlussfassung im Plenum ausgefallen wäre, wenn der Fehler vorher bekanntgeworden wäre. Im schlimmsten Fall muss also trotzdem ein neues Gesetz beschlossen werden.

Auch der Staatsrechtler Markus Ogorek von der Uni Köln hält es keineswegs für ausgemacht, dass das Berichtigungsverfahren hier angewendet werden kann: „Ein bloßer Fehler beim Abdruck im Bundesgesetzblatt liegt jedenfalls nicht vor. Denn die unzureichende zeitliche Abgrenzung der neuen Steuertarife hat bereits im Regierungsentwurf gestanden und ist vom Bundestag nicht korrigiert worden.“

Die Regierung wird nun wohl versuchen zu argumentieren, dass eine „offenbare Unrichtigkeit“ vorliege, weil aus der Gesetzesbegründung eindeutig hervorgehe, dass die Erhöhung der Tabaksteuer erst ab 2027 gelten sollte. Im „Dürig/Herzog/Scholz“ heißt es, als „offenbare Unrichtigkeiten“ seien nur solche Fehler anzusehen, die „ohne weiteres erkennbar und einsichtig sind und die daher ohne weitere Recherchen beseitigt werden können“. Zwar lasse das Bundesverfassungsgericht zu, dass sich eine offenbare Unrichtigkeit auch aus den Gesetzgebungsmaterialien ergebe, so Ogorek. Entscheidend bleibe aber, ob ebenso eindeutig feststehe, wie die richtige Gesetzesfassung lauten müsste.

Am Ende des neuen Gesetzes hat der Gesetzgeber zwar eine Übergangsvorschrift geschaffen, die sich auf die Zeit bis zum 31. Dezember bezieht, und zwar für den Bezug neuer Steuerzeichen vor einer Änderung des Steuertarifs. Das spricht dafür, dass er die Änderung erst zum Jahreswechsel wollte. Auch handelt es sich bei den in Buchstabe a genannten Werten nicht um eine moderate Erhöhung gegenüber dem bisherigen Steuertarif, sondern um den letzten, für 2030 vorgesehenen Erhöhungsschritt.

Auch dieser Umstand legt nahe, dass Buchstabe a nur den Zeitraum ab 2031 erfassen sollte. Es wäre schließlich einigermaßen ungewöhnlich, wenn die Steuer in den letzten Monaten eines Jahres sprunghaft auf ein sehr hohes Niveau anstiege, zum Jahreswechsel wieder absänke und anschließend über mehrere Jahre hinweg stufenweise erneut bis zum Höchstwert anwüchse.

Andererseits hat der Gesetzgeber bereits bei einer vorangegangenen grundlegenden Neuregelung der Tabaksteuertarife im Jahr 2021, mit der die Steuerhöhen bis 2027 festgelegt wurden, dieselbe Konstruktion gewählt: Auch damals war der geplante Höchstwert zugleich in Buchstabe a verankert. Zugleich wurde allerdings ausdrücklich bestimmt, dass diese Änderungen erst zu Beginn des in Buchstabe b genannten Zeitraums in Kraft treten.

Ogoreks Fazit: „Dass dem Gesetzgeber ein Fehler unterlaufen ist, liegt auf der Hand.“ Er gibt zu bedenken, dass die Frage, wann die Tabaksteuer um wie viel erhöht wird, den „Kern des Gesetzes“ betrifft. Eine Berichtigung dürfe nicht dazu dienen, eine dem Gesetzgeber vorbehaltene inhaltliche Entscheidung nachzuholen. Ein parlamentarisches Änderungsgesetz sei deshalb aus seiner Sicht der „rechtssichere Weg“.

Aus dem Haus von Vizekanzler Lars Klingbeil (SPD) wird versichert, dass die Verbraucher die Panne auf keinen Fall am Kiosk merken würden. Die Steuer würde bei den Herstellern abgerechnet und man habe die Generalzolldirektion, die die Steuer „administriere“, über die geplante Berichtigung informiert. Der Zoll soll die höhere Steuer also bis zum Jahresende nicht durchsetzen. Die sich im Umlauf befindlichen Tabakprodukte würden noch nach dem bisherigen Recht besteuert; entscheidend sei das Herstellungsdatum. Trotzdem ist die Tabak-Branche natürlich auf schnellstmögliche Rechtssicherheit angewiesen.

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